更新时间：作者：小小条
太湖鼋头渚 吴浩云 摄
“它就像一个刚刚诞生的小婴儿。”
11月1日下午5时左右，夜幕已笼罩上海。太湖流域管理局水政水资源处办公室内，正在接受采访的秦忠副处长，手指飞快地敲击着笔记本键盘，时而抬头，“请稍等，我需要整理一下思路。”七八分钟后，秦忠拿起他左手侧的一份文件递给我们，并说了文章开头的那句话。
原来，这个“婴儿”就是今年5月，根据国务院授权，由国家发改委、水利部批复实施的《太湖流域水量分配方案》（以下简称《方案》）。《方案》获批，对秦忠，对太湖局来说，就像跑完了一场马拉松，“这个过程非常不易”。
《方案》自2011年开始编制，历时3年完成，但其实大量基础工作早在2004年就开始了。据秦忠回忆，当时我国在全国范围内组织开展水资源综合规划编制工作，按照部署，太湖流域水资源综合规划分水资源及其开发利用调查评价、水资源配置两个阶段开展，“《方案》编制的技术思路是以这个规划为基础和依据的”。也就是说，《方案》是流域水资源配置工作的成果产物，是流域水资源配置从战略规划走向战略实施的具体步骤。
《方案》出台为什么耗时这么久？太湖流域水资源情况如何？为何要优化配置？存在哪些难题？作为流域管理机构，太湖局是如何保障流域供水安全的？
丰水、“水质型缺水”并存
——优化配置流域水资源势在必行
太湖流域，位于世界六大城市群之一的长江三角洲城市群核心区，是“一带一路”和长江经济带的重要交会点，以0.4%的国土面积，供养了全国4.4%的人口，创造了全国9.8%的GDP，在国家经济社会发展中的战略地位举足轻重。
繁华多依水兴起。太湖流域亦如此，自古至今因水而兴、因水而富、因水而美，水资源作为基础性自然资源、战略性经济资源，在支撑太湖流域经济社会快速发展中发挥了重要作用。
太湖流域管理局水文局（信息中心）副局长林荷娟教授介绍，太湖流域降水充沛，多年平均年降水量1177毫米，多年平均本地年水资源总量176亿立方米；流域沿江水系发达，自古以来与长江紧密沟通，现有*小小75个有闸的口门沟通长江，引用丰沛的长江过境水，流域多年平均引长江水量达82亿立方米，最大年份引江水量近100亿立方米；另外，东有黄浦江的进潮量可以大量补充，是典型的丰水地区。
然而，经济社会发展尤其近数十年间的快速发展，也使丰水的“鱼米之乡”、经济发展热土太湖流域，面临“缺水”窘境。
太湖局水政水资源处高级工程师戴晶晶介绍，太湖流域1980年用水总量234亿立方米，2000年316亿立方米，2004年后在350亿立方米上下浮动。得益于北倚长江、南滨钱塘江的地理优势，流域用水不足部分历史上主要靠引长江、钱塘江水及上下游重复利用来弥补。
但用水多，也同时意味着排污多。2005年，太湖流域工业、城镇生活废污水排放总量达60亿吨，2007年后每年排放63亿吨左右，流域水环境承载能力不堪重负，流域整体供水安全受到严重威胁，尤其是饮用水水源地安全问题突出，突发性水污染事件频发，太湖蓝藻引发的无锡供水危机曾被全国关注。
从水质角度看，太湖流域不仅不是“丰水”区，反而是严重的“水质型缺水”地区。
水资源优化配置是可持续开发利用水资源的有效调控举措。面对太湖流域经济持续稳定增长、城市人口持续聚集、居民生活水平不断提高，优化配置太湖流域水资源、保障供水安全势在必行。
“太湖流域水资源优化配置就是以保障流域整体供水安全、特别是饮用水水源地供水安全为目标，从全流域角度对水资源进行统一规划、统一调配，通过优化调整流域水资源配置格局，重点加强优质水资源配置，为流域经济社会发展提供更加可靠的供水保障。”秦忠说。
太浦闸启闭机 郑爽 摄
技术实施难、矛盾协调难
——优化配置最难啃的两块“硬骨头”
要分一块蛋糕，首先要知道蛋糕有多大，然后再去合理分配。但太湖流域的特殊性，使流域可分水量有多少、怎么分这两件事并不简单。
在太湖局期间，每次与人对话都有一幅太湖流域水系图作为背景。“河流纵横交错”“水网如织”“湖泊星罗棋布”……形容太湖流域的几个高频词汇，生动形象地体现在水系图上：整个流域以太湖为中心，分为上游西部山丘区独立水系和下游平原河网水系，流域内河道总长约12万公里，相当于黄河干流长度的22倍，每平方公里河道密度达3.3公里，是全国河道密度最大的河网地区，面积在0.5平方公里以上的湖泊有189个。
河湖密集，省际边界地区往往河湖相连，如太湖连江浙，太浦河串起苏浙沪，“在水的联系上，省市间你中有我、我中有你”。平原河网地区地势平坦，水流缓慢，而太湖流域东临东海，河网尾闾受潮汐顶托影响，流向往复不定，河流没有明显的上下游边界。同时，用水户用水均取自河网、退至河网，加之流速缓、换水周期长，水资源在不同地区被反复取用。
“常见的树状水系流域，其上下游、干支流以及水流流向都很明确，因此进出省区的水量水质也很容易监测，但太湖流域恰恰相反，复杂的水文情势导致省市间水量交换关系极为密切，从技术角度看，流域可分水量怎么定、怎么分，难度非常大。”秦忠说。
而让优化配置更难上加难的是：太湖流域是周高中低的碟形洼地，洼地中心太湖是流域洪水和水资源的调蓄中心，这一特点决定了流域供水安全与防洪、水生态安全相互交织，也决定了在水资源开发利用上流域省市间风险共担、利益共享的依存关系。
汛期，太湖流域暴雨常轮番来袭，太湖水位一路飙升。太湖泄洪主要有两条河道，一条通过望虞河北排长江，一条通过太浦河东排黄浦江。除了排泄太湖洪水，两条河道还要承担区域排涝任务，加上受潮位顶托影响，洪水外排压力巨大。
同时，太湖也是流域最重要的饮用水水源地。江苏的苏锡常，浙江杭嘉湖地区以及上海，都直接或间接从太湖取用水。因此，太湖水涨水落、质优质劣，时刻牵动着江苏、浙江、上海的神经。
秦忠介绍，全年不同时段太湖有不同的控制水位，比如每年7月21日到次年3月15日，太湖水位高于3.5米时将影响流域防洪安全，需防洪泄水，低于3.3米时将影响供水安全，需从长江引水补给不足，低于2.8米时将影响水生态安全……三个安全的调度水位总级差最大仅70厘米，而3月16日至7月20日三个安全调度水位总级差仅30厘米。
30、70厘米，是苏浙沪三省市的博弈空间。汛情紧张时，上游仅靠北排长江、南排杭州湾无法解决区域洪水特别是太湖洪水宣泄难题，从防洪安全角度，需依靠下游省市共同承泄太湖洪水；非汛期从供水和水生态安全角度，则想尽可能多地留住太湖水。体现在太湖水量分配中, 希望限制下游地市从太湖引水的太湖控制水位尽量高一些。
但下游地市恰恰相反。由于地区河网水质不稳定，供水安全保障程度不高，需要相关地市从长江、太湖输送大量优质水，改善水源地和周边河网水环境质量。体现在太湖水量分配中,要求限制从太湖引水的太湖控制水位尽可能低些，力求最大限度引用太湖优质水。
“三个安全相互交织、影响，决定了流域水资源优化配置必须统筹考虑上下游省市的不同利益诉求。但从自身利益出发的诉求冲突明显，太湖局作为优化配置主导方，行政协调难度非常大。”秦忠说。
技术支撑、沟通协调并举
——确保水资源配置科学公平合理
打开《方案》，笔者看到流域水量分配意见以河道内、外水量分别明确。戴晶晶向我们解释：“河道外用水”即从河道取走，直接用于工、农业、生活用水和生态用水等；“河道内用水”即保留在河道内，满足水运、渔业、旅游及生态用水等。“水量分配在满足经济社会发展对水资源需求的同时，还要注重改善水生态环境”。
历经14年获得这一统筹生活、生产、生态用水，协调和平衡区域用水关系的水量分配方案，太湖局功夫下得早、下得实。2002年编制流域水资源综合规划时，太湖局就同步探索开展了太湖的水量分配方案前期准备，2004年开始正式研究，为流域水量分配工作积累了宝贵经验。
2002—2004年6月，太湖局组织流域省市开展了水资源及其开发利用调查评价。“我们对各地提交的评价成果进行仔细汇总、复核，并反复协调修正，为水资源配置提供准确可靠的数据支撑。”戴晶晶告诉笔者，通过调查评价掌握了流域水资源的数量、质量、空间分布以及现状用水方式、水平、效率等基础资料，相当于全面摸清了流域水资源家底。
2004年7月至2010年，进入水资源配置阶段。流域土地利用与经济社会发展现状分析与预测，需水、供水预测，流域基准年、规划年水利计算分析……太湖局先后开展了10多项专题研究和专项规划，为水资源配置提供全面的技术支撑。
让群众喝上放心水是首要任务。太湖局优化调整流域水资源配置格局，将饮用水水源地逐步调整到水量充分、水质相对较好的长江、钱塘江、太湖等河湖以及西部山区水质优良的水库。
“以往各地取水大多分散在河网中，用水安全保障程度低，而优化后的水资源配置格局体现为向大江大河等优质水源地集中。”戴晶晶介绍，经过多年建设，目前太湖流域已基本形成了以长江、钱塘江、太湖、太浦河、黄浦江上游、山丘区水库为主要水源的供水格局，流域整体供水安全保障程度有了明显提高。
其次，对重要河湖进行时间和空间优化配置。重要河湖有太湖以及三条流域性骨干河道：引江济太的输水通道望虞河、在建的新孟河、太湖向下游的主要供水河道太浦河。对“一湖三河”,确定了苏浙沪三省市在不同规划水平年的分水规模。
“为保证水资源配置科学公平，太湖局会同流域内各省市认真做好规划各阶段数据和成果的审核、协调和平衡工作，关键成果均经过全国流域、省市的反复协调、平衡，并得到了全国技术工作组的确认。”秦忠说。
到2011年我国提出实行最严格水资源管理制度后，水利部贯彻落实国家相关要求，先后部署开展了2批53条全国主要跨省江河水量分配工作。太湖流域位列首批，《方案》编制以流域水资源综合规划成果为基础和依据，再将流域用水总量控制指标细化分解到要分配的河流湖泊中。
“编制中，我们对流域长序列降水资料、近10年水资源开发利用情况等进行综合分析，计算不同来水频率下的分配份额，并将所有技术成果向流域内各省市公开，邀请水利部及各省市专家共同进行技术审查。”秦忠告诉笔者，经过充分技术论证后提出多个水量分配方案，再一一比选、优化，并通过专家咨询、逐省沟通、会议讨论、文件函询等多种方式，充分征求地方意见，吸纳合理诉求，不断缩小分歧，寻求各方最大公约数，最终将各方意见凝聚在太湖等重要河湖河道内外水量分配方案成果中。
2013年《方案》通过水利部审查，太湖局根据审查意见，对《方案》作进一步修改、补充和完善。但就在这期间，分歧产生了。
在经历2013年“金山水污染”“黄浦江死猪”事件后，对用水安全心有余悸的上海，决定在青浦区金泽镇兴建金泽水库，为西南五区近700万居民供水。此前西南五区均在黄浦江干支流就地就近取水，取水格局分散，水质易遭受突发水污染等影响。
金泽水库选址在太浦河中游，稍往西便是江苏省界。太浦河横贯苏州吴江区，以纺织印染为重要产业的吴江排向河网的污水含锑，即使按国家最高限制标准排放，也常因污水总量多导致太浦河锑浓度超过水源地标准，威胁金泽水源地安全，部分企业不得不停产、限产。同时，浙江湖州市提出新建太湖水厂，从东太湖取优质太湖水，优化湖州市仅有老虎潭一个优质水源地的供水格局。
近年流域省市团结治水，太湖水质改善明显，但好水有限。一方面是民生工程要建，一方面是地区要发展，也要用水。而且上海、浙江提出新取水要求是在《方案》通过技术审查后，江苏不免难以接受。
“太湖局充分考虑各方诉求，将新水厂纳入水资源配置模型进行计算，同时论证评估，也请各省市代表专家共同分析影响，最终认为新增取水是浙江、上海在各自省市用水总量控制指标内进行空间调剂，并未额外增加用水指标，对水量分配基本无影响。经过多次征求意见、沟通协调，反复讨论后达成折中共识，报部审批，最终获批。”秦忠说，虽有分歧争论，但在民生面前，各省市都顾全了大局。
11月1日，太浦闸正在向下游地区供水 郑爽 摄
工程措施、科学调度结合
——软硬兼施确保流域供水“量质并重”
水利工程调度是实现流域水量分配的手段。《方案》对影响流域水量分配的望虞河、太浦河、新孟河等重点工程以及沿长江、环太湖口门，均明确了水资源调度意见。目前，太湖局将编制水量调度方案、调度计划等作为局重点工作，正全力推进。
实际上，太湖局通过多年探索实践，已形成了一套行之有效的水资源调度经验，即以引江济太为载体，优化调度常熟、望亭水利枢纽及太浦闸等流域性骨干水利工程保障流域供水安全。
针对流域水质型缺水和水环境恶化问题，在确保防洪安全前提下，从2002年起太湖局利用已建治太骨干工程，组织开展了引江济太水资源调度，将长江水通过望虞河（常熟、望亭水利枢纽）引入太湖及两岸河网，再由太浦闸和环湖口门向太湖周边地区及下游上海、浙江供给清水，有效增加优质水资源供给保障太湖、太浦河等重要水源地安全的同时，还促进了河网水体有序流动，改善了流域水环境。
引江济太实施后，调水效益显著，特别是成功缓解了2003年太湖流域大旱。结合多年调水实践，太湖局组织编制了《太湖流域引江济太调度方案》并于2009年由水利部印发实施，规范了引江济太调度工作。随着防汛抗旱调度理念逐步升华，太湖局统筹流域防洪与供水需要，提炼完善流域洪水调度方案与引江济太调度方案，总结形成了《太湖流域洪水与水量调度方案》，并于2011年由国家防总批复实施。
“由于流域防洪、供水、水生态安全相互交织，必须统筹考虑防洪与水资源调度，所有调度指令都要严格依据批复的调度方案执行。”10月31日上午，太湖局防办值班室，孙海涛打开防汛抗旱系统太湖水位分析界面，一条绿色防洪控制水位线在上，一条蓝色调水限制水位线在下，红色的太湖水位线在二者之间或上下波动前进。“确保流域三个安全的关键就在于根据太湖水位变化统筹调度水利工程。”
常规调度中，当太湖水位高于防洪控制水位且低于4.65米（超标准洪水水位）时，实施洪水调度；低于调水限制水位时，相机实施水量调度；在二者区间时，防办人称为适宜水位，既不用防洪也不需调水。当发生太湖水位超过4.65米或流域突发水污染等情况时，根据具体情况实施超标准洪水或引水应急调度。“为确保流域安全以及省市利益平衡，调度方案中的水位都是经过充分技术论证以及省市协调后确定的，且每次调度指令均抄送国家防办及两省一市防办。”孙海涛告诉我们。
同时，水质监测作为科学调度不可或缺的关键一环，为调度决策提供了准确依据。太湖流域管理局水文局（信息中心）刘敏打开太湖流域水量水质同步在线数据页面，调水路线中关键站点的水质数据均保持在线更新：“比如一旦发现进湖水质调度指标不满足Ⅲ类水，就要会商研究关闭望亭水利枢纽停止引水；发现太浦河锑浓度超标，也要会商考虑加大太浦闸供水力度，向下游增加清水，保障太浦河浙沪水源地供水安全。”
看一组数据：2017年，太湖局四次组织实施引江济太调水，全年通过望虞河引长江水14.12亿立方米，其中入太湖4.84亿立方米。结合雨洪资源利用，通过太浦闸向下游地区增加供水20.96亿立方米，其中为应对太浦河4次锑浓度超标及其他突发水污染事件，通过太浦河闸、泵应急供水1.84亿立方米……保证上下游群众都能喝上安全水、放心水。
根据天气形势及太湖水位变化趋势，太湖局自10月23日已启动实施引江济太水资源调度，全力保障秋冬季节流域供水安全和水生态安全。笔者走访望亭水利枢纽和太浦闸，工程管理人员严格遵守调度指令，24小时值班值守，水文部门连续监测调水沿线水量水质，保护长江清水源源不断地滋养太湖、充盈河网，支撑发展，供给百姓。
据秦忠介绍，2007年无锡供水危机以来，太湖局与地方强力推进流域水环境综合治理与保护，完善水资源配置和调度，实施流域骨干引排工程和水源地建设、蓝藻打捞、底泥疏浚、水生态修复，成效显著：太湖已连续10年实现“确保饮用水安全，确保不发生大面积湖泛”的目标；流域重点水功能区水质达标率2017年已提高到58.3%。
据了解，太湖局按照《方案》批文和《水利部关于做好跨省江河流域水量调度管理工作的意见》要求，正开展太湖流域水资源（水量）调度方案编制，细化2019年度太湖流域重要河湖河道内水量分配方案编制方法，经多方案模拟及实测资料分析验证后不断完善，已初步形成《太湖流域水资源（水量）调度方案》和《太湖流域2019年度水量调度计划》。正在编制的新调度方案，在考虑了洪水与水量调度的同时，更加精细化，利于实现流域和区域用水的总量控制，促进水资源的可持续利用。
…………
时针马上指向6点。秦忠合上笔记本电脑。回顾十几年来太湖流域水量分配方案的编制与协调过程，他谈道：水的流域性决定了水管理必须跨地区、跨部门施策。当前迫切需要创新协调方式，将传统水利的单一协调转变为基于跨地区、跨部门防洪供水水生态综合补偿的综合协调，需要算清水账和经济账，精准计算上下游省市间三个安全的风险、损失、成本和收益，确定综合补偿金额并合理分摊。“如果太湖流域综合补偿机制能建立起来，将会*缩短协调时间”。
和合共生，才能聚势谋远。太湖流域就像一艘大船，面对影响流域经济社会发展的风浪，只有船头、船身和船尾通力合作、协调配合，才能行稳致远。
来源：《中国水利报》12月19日
作者：郑爽 尤珍
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