更新时间：作者：小小条
报告撰写人：湘映
摘要
本报告以河南省商丘市为研究对象，立足于其作为国家区域性综合交通枢纽、中原经济区东部战略支点、豫鲁苏皖四省交界中心城市的独特区位，深入剖析其现行行政区划格局与高质量发展要求之间存在的深层次矛盾。商丘市现辖2区（梁园区、睢阳区）、1个县级市（永城市）、6个县（民权县、睢县、宁陵县、柘城县、虞城县、夏邑县），并代管1个省级城乡一体化示范区。这一格局在历史上为促进地方发展发挥了积极作用，但随着区域经济一体化加速、中心城市能级竞争日趋激烈、新发展理念全面贯彻，其内在的局限性日益显现：中心城区“梁园区-睢阳区”双核结构协同不足、辐射乏力；市域东部虞城、夏邑与中心城区存在“同城化”趋势但受行政壁垒制约；西部民权、宁陵、睢县等县产业同质化竞争、难以形成合力；南部永城市作为副中心与主城区空间距离较远、联动不畅；全域丰富的文化资源（商文化、火文化、汉梁文化）与产业资源未能通过高效的空间组织实现最优配置。
本报告的核心论点是：商丘市要实现“建设对外开放桥头堡、枢纽经济新高地”的战略目标，必须将行政区划优化作为突破空间制约、重塑发展动力、提升治理效能的基础性、先导性工程。核心目标是：通过科学、审慎、有序的行政区划调整，推动商丘从传统的“中心城区+县域经济”分散格局，向“核心引领、轴带联动、组团集聚、全域协同”的现代化都市区格局跃升，打造成为豫鲁苏皖交界地区真正的区域中心城市、中原城市群与长三角城市群联动的重要支点。
为实现这一战略目标，报告提出“强心育极、轴向拓展、组团整合、跨界协同”的区划优化总体思路。在空间格局上，着力构建“一核两极、三轴三圈、四区协同”的市域国土空间与功能组织新框架。“一核”即商丘中心城区（梁园区、睢阳区、城乡一体化示范区及虞城县、宁陵县邻近区域），打造强劲核心引擎；“两极”为东部虞城-夏邑一体化增长极和西部民权-宁陵-睢县协同增长极，培育市域副中心；“三轴”为依托陇海铁路、连霍高速的东西向区域发展主轴，依托京九铁路、济广高速的南北向区域发展副轴，以及连接中心城区与永城市的东南向辐射拓展轴；“三圈”为中心城区半小时通勤圈、一小时经济圈、跨界一体化协同圈；“四区”为中心都市功能核心区、东部产业协同与开放先行区、西部现代农业与生态文旅示范区、永城副中心城市辐射区。
针对行政区划调整，报告设计了分阶段、差异化、可操作的方案组合。近期（1-3年），重点实施“中心城区扩容提质与内部整合工程”，通过推动虞城县、宁陵县与中心城区相邻乡镇的“撤县设区”或“功能区托管”，以及优化梁园区、睢阳区管辖范围，实质性扩大中心城区规模，破解“小马拉大车”困局。中期（4-8年），核心推进“市域东西两翼县域整合与副中心培育工程”，推动虞城县与夏邑县合并设立新的“虞城区”，推动民权县、宁陵县、睢县三县合并设立新的“民权区”或“梁园区西部新区”，并强化永城市副中心地位，构建“一主两副”市域城镇新体系。远期（9-15年），在区域协同高度成熟的基础上，探索建立“豫鲁苏皖交界区域协同发展示范区”，推动与山东省菏泽市、江苏省徐州市、安徽省淮北市等毗邻地区在规划、交通、产业、生态、公共服务等领域的一体化制度创新。
在实施路径上，报告强调必须坚持“枢纽牵引、产业协同、文化铸魂、生态共保”，系统推进五大战略：国家物流枢纽能级跃升战略、主导产业集群培育与空间优化战略、华夏历史文明商文化传承创新战略、全域生态安全格局构筑战略、省际交界区域协同治理创新战略。对应实施“商丘国际陆港与空港经济区建设工程”、“市域产业园区整合与‘一区多园’管理模式创新工程”、“商丘古城保护与全域文化旅游廊道建设工程”、“沿黄河故道与骨干河流生态廊道网络构建工程”、“豫鲁苏皖四省交界区域合作机制创新工程”等一揽子重大行动计划。
本报告认为，商丘市的发展正处于“枢纽优势变现”与“中心城市能级突破”的关键窗口期。通过本轮以提升空间组织效率、促进要素自由流动、强化区域协同能力为指向的行政区划优化，能够有效打破制约其发展的行政藩篱和空间碎片化状态，推动形成“核心带动、多点支撑、轴带贯通、网络联动”的协调发展新格局。这不仅将极大提升商丘在豫鲁苏皖交界地区的综合竞争力和辐射带动力，也将为河南省乃至全国广大内陆枢纽城市、省际交界地区通过行政区划改革促进高质量发展，提供一个具有重要参考价值的“商丘范式”。
第一章 绪论：枢纽商丘的区位优势、发展瓶颈与空间重构机遇
1.1 研究背景：从“边缘地带”到“中心支点”的战略转换
商丘市的发展研究，必须置于国家区域发展大战略和中原城市群建设的新格局中加以审视。历史上，豫鲁苏皖四省交界地区常被视为各省经济发展的“边缘地带”或“经济洼地”，行政区划分割导致各自为政、联系松散、竞争大于合作。然而，随着“交通强国”战略的推进和“双循环”新发展格局的构建，商丘的区位优势发生了从“地理中心”到“经济枢纽”的根本性转变。
宏观战略机遇叠加：“中部地区崛起”、“黄河流域生态保护和高质量发展”等国家战略深入实施，要求商丘在更大范围内承担生态屏障和高质量发展责任。“中原城市群”规划明确商丘为东部战略支撑，赋予其联动长三角的桥头堡功能。国家物流枢纽布局建设规划将商丘定位为商贸服务型国家物流枢纽承载城市，其“十字型”交通区位（陇海铁路与京九铁路、连霍高速与济广高速交汇）的枢纽价值被提升到国家层面。
区域竞争态势逼人：周边中心城市，如徐州、阜阳、菏泽等，均在积极谋划扩容提质、强化辐射。徐州作为淮海经济区中心城市，能级不断增强；阜阳被定位为安徽重点支持的省域副中心城市。商丘若不能快速提升自身能级、优化内部结构，不仅难以发挥预期中的支点作用，甚至可能在区域竞争中面临“虹吸”风险，陷入“枢纽不枢”的困境。
自身空间结构掣肘：现行“2区1市6县”的行政区划格局，形成于特定历史时期，在调动县域积极性方面曾发挥重要作用。但在新发展阶段，其弊端凸显：中心城区（梁园区、睢阳区）面积和人口规模偏小，经济总量占比不高，集聚和辐射能力弱，“小马拉大车”问题突出。市域东西两翼县域（如虞城、夏邑；民权、宁陵、睢县）产业同构、各自为战，难以形成合力。永城市作为经济强市，但距离主城区较远，与主城区及其他县的经济社会联系相对薄弱，市域“双核”联动效应不足。行政区划分割导致基础设施重复建设、产业布局同质化、生态环境协同治理难、公共服务资源难以优化配置等问题，严重制约了全市整体竞争力的提升。
因此，以行政区划优化为切入点，推动市域空间治理体系的重构，已成为商丘突破发展瓶颈、将潜在区位优势转化为现实发展优势、真正承担起国家与区域战略使命的必然选择和迫切要求。
1.2 研究目的、核心问题与价值
本研究旨在超越就区划论区划的局限，从区域经济学、经济地理学和公共治理的复合视角，系统诊断商丘市行政区划格局与高质量发展要求之间的不适应症，提出一套以强化中心城市能级、促进市域一体化发展、深化跨省区域协同为目标的行政区划调整与空间治理战略方案。核心研究问题是：作为国家物流枢纽和四省交界中心，商丘市如何通过科学、有序的行政区划调整，破解中心城区能级不足、县域经济分散竞争、跨区域合作不畅等空间治理难题，构建一个能够高效支撑枢纽经济、有力促进内部协同、深度融入区域合作的现代化市域空间组织体系，从而真正实现从“地理中心”到“经济中心”的跃迁？
本研究的价值在于：
理论价值：探索国家物流枢纽城市、省际交界地区中心城市如何通过行政区划调整优化空间结构、提升枢纽能级、促进区域协同，丰富“行政区经济”向“经济区经济”转型的理论内涵，为跨行政区协同治理提供新的分析框架。实践价值：为商丘市委、市政府在推进区域中心城市建设、发展枢纽经济、优化国土空间格局等重大决策中，提供关于行政区划调整的系统性、前瞻性方案参考。为河南省优化省辖市空间布局、培育壮大区域增长极提供“商丘案例”。为全国同类交通枢纽城市、省际交界地区通过区划改革促进一体化发展提供可资借鉴的实践路径。方法论价值：强调“战略导向-问题诊断-空间响应-制度保障”四位一体的研究范式，将国家战略定位、区域竞争分析、交通流量分析、产业联系度分析等与行政区划调整方案设计紧密结合，确保研究的战略性和可操作性。1.3 研究方法与逻辑框架
本研究遵循“战略环境研判—现状深度诊断—目标体系构建—空间格局优化—区划方案设计—实施路径谋划”的逻辑主线，综合运用以下方法：
地理信息系统（GIS）与空间分析：利用GIS平台，整合商丘市地形地貌、交通网络、城镇体系、产业分布、人口密度、生态本底等空间数据，进行可达性分析、经济联系强度分析、城镇势力圈分析，为识别中心城区辐射范围、确定经济联系紧密区域、优化区划边界提供科学依据。比较研究与案例借鉴：深入研究国内同类城市（如徐州、阜阳、赣州等）在培育省域副中心、优化市辖区结构、推动县域整合方面的经验与教训。借鉴长三角生态绿色一体化发展示范区、深圳都市圈等在跨行政区协同治理方面的制度创新。经济社会联系度分析：通过分析各县（市、区）之间的人口流动、交通流量、企业分支机构设置、产业链协作等数据，量化其经济社会一体化程度，为区划调整（特别是合并）提供客观依据。利益相关者分析与政策仿真：通过座谈、访谈、问卷调查等形式，了解市、县、乡各级干部、企业家、专家学者、普通民众对区划调整的认知、诉求与顾虑。对不同调整方案可能带来的经济发展、财政收支、公共服务、社会心理等影响进行多情景模拟与评估。第二章 深度诊断：商丘市的禀赋、困境与结构性矛盾
2.1 核心禀赋与战略优势
得天独厚的综合交通枢纽地位：陇海铁路、京九铁路两大干线在此十字交汇，连霍高速、济广高速十字交叉，国道、省道密布，商丘观堂机场已开通多条航线，正规划建设商丘国际陆港，集铁路、公路、航空、潜在水运（沱浍河航运）于一体的多式联运条件在豫鲁苏皖交界地区独一无二，具备发展枢纽经济的顶级硬件。底蕴深厚的国家历史文化名城：是商部族起源和商文明发祥地，是“商祖、商人、商业、商品、商文化”的源头，拥有商丘古城、燧皇陵、阏伯台、芒砀山汉梁王墓群等众多历史文化资源，文化标识独一无二，文旅融合发展潜力巨大。丰富的农产品与人力资源：地处黄淮海平原腹地，是国家重要的粮食主产区，农产品资源丰富。同时，户籍人口近千万，劳动力资源充裕，消费市场广阔。新兴的产业基础：已初步形成纺织服装制鞋、装备制造、食品加工、超硬材料等特色产业集群，并正在积极培育新材料、新能源汽车、生物医药、智能零部件等新兴产业。2.2 面临的核心困境与空间治理矛盾
“大枢纽”与“弱中心”的矛盾：国家级的交通枢纽优势与相对薄弱的中心城市能级不匹配。中心城区经济总量、人口规模、高端服务功能不足以高效组织和辐射全域，更难以在区域竞争中担当“领头羊”，枢纽资源存在“过而不留、流而不聚”的风险。“双核结构”与“联动不足”的矛盾：理论上的“商丘中心城区-永城市”双核结构，因空间距离（约100公里）和行政层级阻隔，实际联动较弱。永城市对夏邑、虞城的辐射强于对主城区的呼应，未能形成有效合力。“县域众多”与“协同不畅”的矛盾：6县1市经济体量相当、产业结构相似（如多地发展纺织服装、食品加工），同质化竞争激烈，在招商引资、产业布局上易产生内耗，难以形成市域内部产业链的有效分工与协作。“文化富集”与“整合不够”的矛盾：商文化、火文化、汉梁文化、庄子文化、伊尹文化等资源散布于各县（市、区），缺乏统一的品牌策划、线路串联和市场化开发，文化资源的价值未能充分转化为产业优势和城市影响力。“四省通衢”与“边缘锁定”的矛盾：地处四省交界本是优势，但在现行行政管理体制下，容易陷入“行政区经济”的窠臼，与周边山东菏泽、江苏徐州、安徽淮北等地的合作多为民间自发、项目零散，在规划对接、基础设施互联互通、生态共治、市场统一等方面面临深层行政壁垒，存在被周边强大中心城市“虹吸”或“边缘化”的风险。第三章 经验借鉴：枢纽城市与省际交界地区发展的他山之石
3.1 中心城市扩容提质案例
安徽合肥：通过将巢湖市部分区域、庐江县纳入管辖，实施“大湖名城”战略，极大拓展了发展空间，优化了资源配置，实现了能级跃升。启示：在区域竞争白热化阶段，通过适度的行政区划调整整合资源、做大做强中心城市，是快速提升竞争力的有效途径。对商丘整合虞城、宁陵有借鉴意义。山东济南：合并莱芜市，解决了长期存在的“小济南”问题，强化了省会城市的核心地位和辐射力，促进了山东区域协调发展。启示：对于中心城区发展空间受限、辐射带动能力不足的城市，合并相邻的、联系紧密的县市是重要选项。3.2 市域内部县域整合案例
湖南长沙县、望城县改区：通过将经济强县改为市辖区，实现了中心城市空间的实质性拓展和功能优化，促进了长株潭一体化发展。启示：对于与中心城市连绵发展、同城化趋势明显的县，改区有利于统一规划、共建共享，消除行政壁垒。河南一些地市内部的县域整合探索：省内关于推动经济发展联系紧密、地域相邻的县进行整合的讨论与实践探索，提供了在省级层面推动市域空间优化的思路参考。对商丘整合民权、宁陵、睢县，或虞城、夏邑有参考价值。3.3 省际交界地区协同发展案例
长三角生态绿色一体化发展示范区：由上海青浦、江苏吴江、浙江嘉善共建，在不改变行政隶属的前提下，通过共同编制规划、统一管理标准、共享基础设施、协同产业发展等制度创新，实现了高质量一体化。启示：对于商丘这样的省际交界城市，在推动内部整合的同时，必须积极探索与周边地区的跨省协同机制，制度创新有时比行政区划调整更为关键和可行。徐州都市圈建设：徐州作为淮海经济区中心城市，通过交通互联、产业协作、公共服务共享等方式，强化对周边安徽、山东、河南部分县市的辐射。启示：中心城市必须主动作为，通过提升自身能级和优化服务功能，增强对周边区域的吸引力与带动力。3.4 对商丘的启示
做大做强中心城市是当务之急：商丘必须借鉴合肥、济南等地的经验，果断、科学地推进中心城区扩容，将虞城、宁陵等紧密相连的县纳入同城化发展框架，这是提升区域竞争力的关键一步。市域内部整合势在必行：面对县域同质化竞争，有必要借鉴县域整合的思路，对地域相邻、产业相近、联系紧密的县进行适度合并，培育更有实力的市域副中心，优化内部空间结构。跨省协同需要制度创新：长三角示范区的经验表明，在行政区划调整难度大的跨界地区，可以通过高层次的协调机制、统一的规划标准、共建的园区平台等柔性方式，实现深度合作。商丘应积极倡导建立豫鲁苏皖交界区域合作机制。交通枢纽必须与城市功能互动：不能就枢纽谈枢纽，必须推动枢纽偏好型产业（如现代物流、高端制造、供应链管理、商务会展等）在中心城区及周边集聚，实现“港-产-城”融合发展。第四章 战略构想：目标定位与“一核两极、三轴三圈、四区协同”新格局
4.1 总体战略：枢纽撬动、中心崛起、组团发展、跨界融合
枢纽撬动：以国家物流枢纽建设为总抓手，带动现代物流、国际贸易、先进制造、现代服务业集聚发展，将交通优势转化为产业优势、经济优势。中心崛起：举全市之力做大做强中心城区，大幅提升其经济规模、人口集聚、科技创新和综合服务功能，打造引领豫鲁苏皖交界地区发展的强劲增长极。组团发展：改变各县（市）单打独斗局面，按照经济联系、产业协同、地理邻近原则，培育若干功能互补、特色鲜明的市域副中心或功能组团，形成“众星拱月”的城镇体系。跨界融合：主动打破行政边界束缚，在基础设施、产业发展、生态保护、公共服务等领域与周边省市开展多层次、宽领域的合作，变“交界”为“交会”，变“边缘”为“中心”。4.2 核心定位
国家区域性中心城市与现代化都市圈核心：建设成为经济繁荣、功能完备、辐射强劲的豫鲁苏皖交界地区现代化中心城市，形成具有重要影响力的商丘都市圈。全国重要的枢纽经济创新发展示范区：依托商贸服务型国家物流枢纽，大力发展枢纽经济、门户经济、流动经济，成为国内国际双循环战略链接的重要节点。华夏历史文明传承创新区（商文化核心区）：深入挖掘和弘扬商文化、火文化等优秀传统文化，推动创造性转化和创新性发展，建设具有国际影响力的商文化标识地。黄淮平原生态宜居幸福美好家园：统筹城乡发展，推进乡村振兴，加强生态环境治理，建设人与自然和谐共生、人民生活富足安康的现代化城市。4.3 空间格局：构建“一核两极、三轴三圈、四区协同”
一核：商丘中心城区核心引擎 范围与构成：以现有梁园区、睢阳区、市城乡一体化示范区为基础，将虞城县大部分区域（特别是与市区接壤的镇）、宁陵县与市区相邻部分区域（如逻岗镇、阳驿乡等）整合进来，形成新的中心城区。面积和人口实现倍增，经济总量占全市比重显著提升。 功能：全市政治、经济、文化、科创、金融、商贸中心。重点发展总部经济、现代金融、科技创新、商务会展、高端服务、枢纽偏好型产业。强化对全市的辐射带动和服务功能。两极：市域东西两大副中心增长极 东部增长极（虞城-夏邑一体化发展区）：以虞城、夏邑两县整合为基础，依托其良好的产业基础（纺织服装、装备制造）、毗邻徐州都市圈的地理位置，打造市域东部副中心。重点承接东部沿海地区产业转移，发展先进制造业、现代物流、区域性专业市场。 西部增长极（民权-宁陵-睢县协同发展区）：以民权、宁陵、睢县三县整合为基础，依托其生态资源（黄河故道）、农业优势和制冷特色产业，打造市域西部副中心。重点发展生态农业、农副产品深加工、制冷装备、生态旅游。三轴：市域发展核心走廊 东西向区域发展主轴：沿陇海铁路、连霍高速、G310布局，串联中心城区、民权、宁陵，并向西连接开封、郑州，向东连接徐州。是全市最重要的产业集聚带和城镇发展轴，也是对接“一带一路”、长三角的主要通道。 南北向区域发展副轴：沿京九铁路、济广高速、G105布局，串联中心城区、柘城，并向北连接菏泽、济南，向南连接阜阳、珠三角。是南北向物流大通道和产业拓展轴。 东南向辐射拓展轴：沿商永快速通道、规划轨道交通等，连接中心城区与永城市副中心。是强化“一主一副”联动、带动柘城发展的关键轴线。三圈：空间联系紧密圈层 半小时通勤圈：中心城区及周边紧密联系区域（整合后的虞城、宁陵部分），实现高频次通勤和生活一体化。 一小时经济圈：涵盖市域大部分县（市），即民权、睢县、柘城、夏邑，实现产业协同和当日商务往返。 跨界一体化协同圈：涵盖与商丘接壤的山东菏泽、江苏徐州、安徽亳州等周边市县，通过快速交通连接和制度创新，推动产业、生态、公共服务等领域的深度合作。四区：功能导向的差异化发展区 中心都市功能核心区：即“一核”范围，承担高端服务、创新策源、综合枢纽功能。 东部产业协同与开放先行区：即“东部增长极”范围，承担先进制造、对外开放、对接徐州功能。 西部现代农业与生态文旅示范区：即“西部增长极”范围，承担粮食安全、生态保障、特色产业、休闲旅游功能。 永城副中心城市辐射区：以永城市为核心，包括其周边影响区域，承担市域副中心、能源基地、对接皖北的功能。第五章 核心方案：分阶段的行政区划优化调整设计
行政区划调整涉及重大利益格局调整，必须坚持“科学论证、统筹规划、依法依规、分步实施、稳妥推进”的原则，确保调整过程平稳有序，调整结果有利于长远发展。
5.1 近期方案（1-3年）：中心城区扩容提质与内部整合工程
目标：实质性拓展中心城区发展空间，初步解决“小马拉大车”问题，优化内部管理结构，为都市区核心引擎建设奠定空间基础。具体措施： 推动虞城县、宁陵县与中心城区相邻区域一体化： 方案A（优先方案）：启动“撤县设区”程序，将虞城县、宁陵县整体改为市辖区。此方案能最彻底地打破行政壁垒，实现规划、产业、基础设施、公共服务的一体化。需充分论证，积极争取国家支持。 方案B（过渡方案）：若整体改区条件暂不成熟，可先行将虞城县、宁陵县与中心城区接壤、同城化趋势明显的乡镇（如虞城县的城郊乡、郑集乡、李老家乡等；宁陵县的逻岗镇、阳驿乡等）的规划、建设、社会管理等权限，委托市城乡一体化示范区或新设的功能区统一管理，实行“功能区托管”模式，待条件成熟后再行改区。 优化现有市辖区结构：进一步理顺梁园区、睢阳区的管辖范围，解决插花地、管理交叉等问题。可考虑以重要交通干线或河流为界，进行适度微调，使两区边界更加清晰，规模更加均衡。 强化市级统筹协调机制：成立高规格的“商丘都市区建设领导小组”，统筹推进中心城区与虞城、宁陵的一体化规划、产业布局、基础设施建设、公共服务共享等工作，为区划调整做好制度准备。5.2 中期方案（4-8年）：市域东西两翼县域整合与副中心培育工程
目标：培育壮大市域副中心，优化市域城镇体系结构，减少行政单元数量，提升资源配置效率和规模经济。调整原则：地理相邻、经济联系紧密、产业互补性强、文化认同度高、规模适度。具体调整设想： 推动虞城县与夏邑县合并，设立新的“虞城区”或“夏邑区”。两县地域紧密相连，同处市域东部，产业都以纺织服装、装备制造等为主，语言文化相近，一体化发展呼声高。合并后，可形成一个人口超200万、经济总量占全市近三分之一的经济强区，成为市域东部强有力的副中心，有效对接徐州都市圈。新政府驻地可设在现有两县城区连线中部或发展条件更优的位置。 推动民权县、宁陵县、睢县三县合并，设立新的“民权区”或“梁园区西部新区”。三县地域相邻，同处市域西部，均属黄河故道沿线，生态、农业特征明显，且产业有一定互补性（民权的制冷、宁陵的农资、睢县的制鞋）。合并有利于整合黄河故道生态资源，打造统一的生态保护和文旅品牌；有利于统筹农业布局，建设规模化现代农业示范区；有利于整合产业资源，形成更具竞争力的产业集群。此方案可大幅减少行政单元，形成市域西部强有力的副中心。新政府驻地可设在交通区位优越、发展基础较好的民权县城或另择新址。 明确永城市副中心地位，赋予更大发展自主权。永城市经济实力强，距离主城区较远，应继续巩固和强化其副中心城市地位，支持其建设成为辐射皖北地区的区域性中心城市。在财政、土地、项目等方面给予更大支持，鼓励其与主城区在产业上错位发展、功能上互补。5.3 远期展望（9-15年）：深化区域协同与治理现代化
目标：在内部空间格局基本优化的基础上，深化跨省协同，提升治理体系和治理能力现代化水平。具体设想： 在省级乃至国家层面推动下，与山东省菏泽市、江苏省徐州市、安徽省淮北市、亳州市等共同申报设立“豫鲁苏皖交界区域协同发展示范区”或深度参与淮海经济区省际协同创新。 合作重点：共同编制跨省际的国土空间、综合交通、产业发展、生态保护等专项规划。共建跨区域交通基础设施（如城际铁路、快速路）。联合打造跨省产业集群和产业链。建立统一的生态环境标准、市场监管标准和部分公共服务标准。探索共建产业园区、利益共享机制。 根据国家新型城镇化战略部署和商丘自身发展需要，在条件完全成熟时，可研究将柘城县纳入中心城区一体化发展范围或改为市辖区的可行性。 全面完成市域内行政区划优化调整，形成“4-5个市辖区（整合后的新中心城区、虞城-夏邑合并区、民权-宁陵-睢县合并区等）+ 1个县级市（永城）+ 1-2个县（如柘城）”的精简高效、功能清晰的行政区划新格局。第六章 实施路径：五大战略与重大工程
6.1 国家物流枢纽能级跃升战略
重大工程一：商丘国际陆港与空港经济区建设工程。高水平规划建设商丘国际陆港，集成铁路口岸、公路港、保税物流、跨境电商、供应链金融等功能。提升商丘观堂机场能级，发展临空经济。推动陇海铁路、京九铁路干线场站与物流园区高效衔接。发展多式联运，打造“通道+枢纽+网络”的现代物流运行体系。6.2 主导产业集群培育与空间优化战略
重大工程二：市域产业园区整合与“一区多园”管理模式创新工程。对全市各类开发区、产业集聚区进行整合优化，按照“一个主导产业、一个专业园区”的思路，引导相同或相近产业向特定园区集聚。重点打造：中心城区高新技术产业与生产性服务业集聚区、虞城-夏邑一体化发展区先进制造业集群、民权-宁陵-睢县协同发展区特色产业集群（制冷、农副产品加工、制鞋等）、永城市能源新材料与装备制造基地。6.3 华夏历史文明商文化传承创新战略
重大工程三：商丘古城保护与全域文化旅游廊道建设工程。高水平推进商丘古城修复保护与展示利用，打造“商文化”核心标识。整合燧皇陵、阏伯台、伊尹祠、庄子文化园、芒砀山汉梁王墓群等资源，串联黄河故道生态廊道，打造多条精品文化旅游线路。推动文旅与商业、农业、教育、科技深度融合。6.4 全域生态安全格局构筑战略
重大工程四：沿黄河故道与骨干河流生态廊道网络构建工程。以黄河故道为生态主轴，统筹推进沿线生态修复、景观提升和绿色发展。加强包河、沱河、大沙河、惠济河等骨干河流的污染治理和生态廊道建设。构建“一廊（黄河故道）多带（骨干河流）多节点（湿地、森林公园）”的全域生态网络。6.5 省际交界区域协同治理创新战略
重大工程五：豫鲁苏皖四省交界区域合作机制创新工程。积极推动建立由相关省市参与的“交界区域协同发展联席会议”制度。率先在交通互联互通、生态环境保护（如跨省河流共治）、旅游一卡通、医保结算互通、市场监管联动等领域取得突破。探索共建跨省合作园区，创新税收分享、统计核算等机制。第七章 风险评估与应对策略
7.1 主要风险
社会稳定风险：区划调整涉及干部安置、群众身份转换、利益格局变动，可能引发短期内的不适应甚至抵触情绪，特别是涉及县名变更、政府驻地迁移时。短期财政与债务风险：合并初期，可能面临财政体制调整、债务整合、公共服务标准统一带来的财政压力。大规模基础设施建设也可能增加债务负担。文化认同与历史记忆风险：撤销历史悠久的县名，可能引发地方文化认同感和历史记忆的削弱，需要妥善处理。管理融合风险：不同县市在管理体制、工作作风、发展理念上存在差异，合并后需要较长的磨合期，可能影响短期运行效率。区域竞争与协调风险：跨省协同涉及多方利益，协调难度极大，可能进展缓慢或流于形式。7.2 应对策略
加强领导，依法稳妥推进：坚持党委、政府的集中统一领导，组建高规格的区划调整工作领导小组。严格遵循法律法规，履行公示、听证、报批等程序。做好深入细致的思想政治工作和社会稳定风险评估。科学设计，保障平稳过渡：制定详细的区划调整实施方案和配套政策，明确干部安置、财政体制、债务处理、公共服务衔接等具体办法。设立过渡期，保持相关政策的连续性和稳定性。省级财政可给予一定的过渡期补助。尊重历史，做好文化传承：在区划调整中，可考虑保留有重要历史价值和文化影响力的地名作为新行政区或街道的名称。加大对地方历史文化的挖掘、研究和宣传力度，增强新组建区域的文化认同感和凝聚力。注重融合，提升治理效能：合并后迅速开展干部交流培训，促进理念和工作方式的融合。优化内部管理架构，提高行政运行效率。聚焦民生，尽快推动公共交通、教育医疗、社会保障等公共服务的一体化和均等化，让群众尽快感受到合并带来的实惠。高层推动，创新合作机制：积极争取将豫鲁苏皖交界区域协同发展上升到省级乃至国家战略层面。建立常态化的高层协调机制和工作推进机制。坚持“先易后难、试点先行”，从共识度高、容易见效的领域入手，逐步深化合作。第八章 结论与展望
商丘市的发展，正处在从“四省通衢”的地理中心，迈向“区域中心”的经济文化高地的历史性跨越关口。其拥有的国家级综合交通枢纽地位，是时代赋予的黄金机遇；而当前分散、内耗、能级不足的空间治理格局，则是制约其抓住机遇、乘势而上的最大短板。本报告所提出的系列战略构想与方案，其核心要义在于：以打破行政区划壁垒、优化空间资源配置为突破口，通过“强心、育极、组群、联动”的系统性重构，重塑一个能够高效承载国家枢纽功能、有力支撑区域中心城市地位、充分激发全域发展活力的现代化市域空间治理体系。
“一核两极、三轴三圈、四区协同”的空间新格局，旨在从根本上解决“小马拉大车”、“群龙无首”、“各自为战”的积弊，构建一个核心引领有力、副中心支撑强劲、轴带联动高效、功能分区清晰的协调发展新秩序。分阶段的区划调整方案，则是将这一空间蓝图转化为治理现实的、审慎而坚定的制度变革。从近期的中心城区扩容提质，到中期的市域东西两翼整合，再到远期的跨省深度协同，每一步都旨在破解当前最紧迫的矛盾，为商丘的能级跃升开辟道路、提供制度保障。
这是一场涉及发展格局重塑、利益关系调整、治理模式创新的深刻变革，考验着决策者的远见、魄力与智慧。它要求跳出“一亩三分地”的思维定式，树立“全市一盘棋、区域一体化”的大局观。它也需要广泛的社会动员，凝聚起全市上下、社会各界对美好未来蓝图的最大共识。
展望未来，一个经济繁荣、枢纽高效、文化昌盛、生态优美、人民幸福的现代化新商丘，必将崛起于豫鲁苏皖四省交界之地。通过本轮以提升空间组织效率、促进资源优化配置、强化区域协同能力为指向的行政区划优化与治理变革，商丘将能真正握紧交通枢纽这把“金钥匙”，打开建设省际区域中心城市的大门，在中原更加出彩的宏伟画卷中，绘就属于自己的浓墨重彩的“商丘篇章”，为全国同类地区的发展转型贡献宝贵的“商丘智慧”与“商丘方案”。
（报告全文完）
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