美国留学

1854年，英国财政部两名官员在对英国政府的官吏状况进行全面调查后，提出了《关于建立常任文官制度的报告》，尖锐批评了当时英国官吏制度存在的种种弊端，提出了多项改革建议。这份报告奠定了后来英国文官制度的基础。

即《诺斯科特-特里维廉报告》，1854年英国发布。工业革命后，政府事务日趋复杂，要求政府职能扩展，而传统的“政党分肥制”导致行政效率低下、腐败丛生。其核心内容为确立公开竞争考试、功绩晋升、政治中立和职务常任四大原则，主张通过公开考试择优录用文官，使其超脱于党派斗争，保持政府工作的连续性和稳定性。标志着英国近代文官制度的确立。

西方文官制度出现的背景

学*聚焦

资本主义的发展需要高效的官员录用制度。

点明西方文官制度出现的本质。

中古时期，西欧社会管理主要依靠教士和封建领主①。后来，随着国王权力的扩大，需要处理的事务越来越多，国王往往挑选自己的亲信处理这些事务，并赐予②他们官职。那时候，官员只为国王和权贵服务，类似于仆从。

①中古时期，庄园是基本治理单位，是封建主的私有财产，由庄园主或他指派的管家管理（直接统治人民），所以不需要专门的政府官员。

②恩赐官爵制度

▲中古时期官员任用特点：

①封闭性：统治阶级内部；

②等级性：贵族

③宗教性：政教合一

④随意性：缺乏制度化、随意恩赐官职

⑤私人化：官员只是为国王和权贵服务

17—18世纪，欧美国家逐渐建立起资本主义制度，但官员的

通过资产阶级革命建立，主要有君主立宪和民主共和两种。

选拔仍存在许多问题。少数人或集团掌握着官员的任免权，他们将官职作为礼品或商品，私相授受，导致营私舞弊、卖官鬻爵等政治乱象频发。内阁制③和政党政治形成后，出现了所谓的“政党分肥制”。执政党一般会把官职分给党内同僚，平民也可以进入政府任职，但是一旦内阁重组或执政党更换，就要更换大批政府官员。由于任期有限，新上台的官员急于为自己谋取利益。这种瓜分国家权力的做法不但造成腐败泛滥，还严重影响政府工作的连续性和稳定性，降低了行政效率。

③即责任内阁制，最早诞生于英国，1721年英国第一任首相罗伯特·沃波尔上台。

▲内阁与议会的关系：

内阁掌握行政权，受议会监督，对议会负责。首相成为事实上的国家最高**。内阁全体成员对政府事务集体负责，并与首相在政治上共进退。如果议会通过了对政府的不信任案，内阁就要下台或者宣布解散议会，重新进行选举。

19世纪中后期的美国，盛行“政治分赃制”（又称“猎官制”），即竞选获胜的政党将政府官职分配给本党的支持者和亲信，而不是基于才能选拔，导致了政府内部腐败盛行，行政效率低下。加菲尔德当选总统后，致力于推动文官制度改革，试图根据才能来任命官员，意图打破“分赃制”，由此触动了许多腐败分子的利益。

1881年7月2日早晨，在华盛顿特区的巴尔的摩和波托马克火车站，加菲尔德总统被刺客吉特奥行刺。由于当时的医疗条件有限，医生们在未消毒的情况下多次用手或器械探查伤口，试图找到子弹，反而导致了严重的感染，加菲尔德总统饱受感染和痛苦的折磨后逝世。

加菲尔德的遇刺身亡在美国历史上产生了深远的影响，其最核心的意义在于直接推动了文官制度改革。1883年通过《彭德尔顿法案》，确立了以“功绩制”为核心的现代美国文官制度，部分政府职位必须通过竞争性考试才能获得。

【拓展*题】

美国第20任总统詹姆斯·加菲尔德于1881年被刺杀的背后，最深层次的原因是（ C ）

A．个人恩怨与私人纠纷

B．宗教冲突与意识形态对立

C．当时盛行的“政治分赃制”所引发的激烈矛盾

D．南北战争遗留的政治复仇

加菲尔德被刺杀

1881年7月2日，美国新任总统加菲尔德在华盛顿的一座火车站遭到一个没有得到满意官职的党内支持者刺杀，身受重伤，两个多月后不治身亡。

工业革命后，英国等资本主义国家的生产力水平*提高。政府除了维护社会治安、国防、财政和税收等传统事务以外，还要管理经济、文化和科技等新的社会事务。国家管理职能急剧扩展，管理的事务也越来越复杂，亟须建立能迅速处理日常事务的职业官僚体系。同时，随着教育程度的提高，人们要求平等参与政府工作的愿望日益强烈④。于是，向社会开放政府公职、改革官员录用制度以建立廉洁高效政府的呼声日益高涨。

④概括西方文官制出现的背景：

▲历史因素：传统官制的弊端

▲经济因素：工业革命后，生产力水平*提高，国家管理职能急剧扩展。

▲政治因素：资产阶级革命和改革后，资本主义的发展需要高效的官员录取制度。

▲思想教育：随着教育程度的提高，人们要求平等参与政府工作的愿望日益强烈。

▲外来文化：科举制的影响。

思考点

为什么说工业革命推动了文官制度的建立？

答案提示：

▲工业革命壮大了工业资产阶级的力量，极大地提高了生产力，巩固了资产阶级统治。工业资产阶级需要更多的政治权力，需要能为他们利益服务的人才。

▲工业革命后，资本主义国家管理的事务日益繁杂，公共服务类的事务急剧增多，需要有学识、能力和经验的管理人才。

▲资产阶级的统治已经巩固，他们不再担心封建势力复辟，法治开始取代人治，对国家治理人才的要求已经逐渐摆脱党派利益之争。

▲工业革命后，平等参政的思想日益深入人心，资产阶级也需要扩大统治基础。

▲综上，面向所有公民、通过竞争考试择优录用人才以建立高效廉洁政府的文官制度在工业革命后建立起来。

本子目重难点拓展：

★个人赡徇制：

“光荣革命”后，英国逐渐确立君主立宪政体，重要官员的任免权由议会掌握，特别是内阁形成以后，内阁首相和各部大臣都由议会多数党成员出任。同时，部分官员特别是一般官员的任免，仍受国王和贵族掌握的枢密院控制，君主恩赐官职的制度实际上和君主制一样被保留了下来。由于制度的缺陷，君主、大贵族、掌权的议员和内阁大臣任用亲信，买卖官位，谋取利益，使得政府官职常常成为个人赡恩徇私、相互赠授的礼品。这种现象在历史上被称为“个人赡徇制”。

西方文官制度的建立

学*聚焦

19世纪中后期，英国首先建立了文官制度。后来，西方各国纷纷效仿。

西方国家的文官一般特指在政府行政部门任职的事务官，他们既是维护资产阶级统治的工具，也担负着管理社会公共事务的职能。

英国是西方最早建立文官制度的国家。①18世纪初，为了防止国王通过任命官员干预议会活动，英国规定除了大臣以外，其他官员不得当选为下院议员。19世纪初，为了保证政府工作不受政党更替的影响，英国的一些政府部门开始设立常务次官的职位。这样，英国政府的官员分为两类：一类是政务官，包括大臣和政务次官或政务秘书，他们随内阁共进退；另一类是事务官，即文官，包括常务次官直至以下的一般政府工作人员，负责具体事务，不受党派影响，可以长期任职。②

①文官制度首先出现在英国的原因

▲政治：17世纪进行资产阶级革命，较早建立起资本主义民主制度。

▲思想：启蒙运动兴起于英国。

▲历史传统：书面考试在英国最早出现。

▲经济：工业革命在英国最早进行和完成。

▲催化剂：克什米亚战争暴露政府诸多问题，引起国人的不满。

②英国官员体系中，政务官和事务官分离

▲政务官包括各部大臣、副大臣和政务次官，他们主要负责制定政策，负责和议会打交道，并随政党的进退而进退。

▲事务官包括常务次官、副常务次官直至一般工作人员，他们负责执行政策，不与政党共进退，可以长期任职，保证了政府工作的有效性和稳定性。

历史纵横

书面考试在英国的出现

1702年，英国剑桥大学首次使用试卷对学生进行考试。后来，牛津大学也开始实行书面考试。1853年，英国东印度公司在职员任用方面采用了书面考试录用的方法。不久，英国政府也采用书面考试的办法录用文官。

一般认为，西方最早的书面考试开始于1702年。这一年，剑桥大学三一学院的理查德·本特利首次使用试卷对学生进行考试。此后，剑桥大学逐渐推行笔试与口试相结合的考试方式。牛津大学的学位考试长期采用口试方式，直到19世纪30年代还没有完全废除。据统计，直到1872年，欧洲的大学才有14项荣誉学位考试的完备。

1854年，英国与俄国在克里米亚作战。由于政府机构混乱，官员昏庸无能，导致英军因后勤供应问题伤亡惨重，人们对政府的管理能力强烈不满。1855年，英国政府接受《关于建立常任文官制度的报告》③的建议，颁布法令，建立不受党派干涉的文官委员会，对被推荐的候选人进行考试。1870年，英国再次颁布法令，规定多数重要文官职位必须通过公开竞争考试择优录用，文官委员会有权独立决定文官的基本录用条件，最终确立了文官制度④。

③此报告1854年曾提交过一次，但大部分人持观望态度，所以内阁撤回了报告。然而在克里米亚战争中英国惨败，暴露了政府管理的低效无能，所以在1855年，新上任的首相帕麦斯顿不经议会讨论，直接以枢密院的名义成立不受党派约束的文官委员会。

④1870年6月，英国颁布了第二个关于文官制度改革的枢密院命令，规定多数重要文官职位必须通过公开竞争考试择优录用。然而由于阻力太大，后期也做出了让步，如允许外交部和内政部的高级官职，如法官，仍可以不经考试直接由内阁任命。通过枢密院命令，以及在此前后以枢密院名义发布的其他命令、通知和报告，英国文官录用、分级、薪酬、晋升和组织管理等方面的制度逐渐完善，文官制度趋于完备。因此，1870年第二个关于文官制度改革的枢密院命令的颁布，成为英国文官制度正式建立的标志。

学思之窗

1．通过建立适当的考试系统，选拔能干的人才从事公共服务。

2．成绩突出的公共服务人员可以得到晋升，能够胜任工作的人员可以得到最高奖励，以此鼓励公共服务人员勤勉的工作态度和进取心。

——《关于建立常任文官制度的报告》（1854年）

阅读材料，想一想：这份报告的核心思想是什么？

答案提示：

▲提炼关键词：“考试”“人才”“公共服务”“晋升”“胜任工作”“工作态度和进取心”等。

▲提炼概括核心思想：考试录用，奖励能者。

其他资本主义国家也在学*英国文官制度的基础上，结合本国实际，着手建立文官制度。1883年，美国国会通过法案，建立了文官制度。⑤第二次世界大战后，法国、德国和日本等国的文官制度也最终建立起来。

⑤1881年，加菲尔德总统被刺杀一事极大地刺激了美国朝野，成为美国文官制度的改革的导火线。1883年1月，民主党人彭德尔顿以英国文官制度为蓝本，提出《美国文官法》，也称“彭德尔顿法”，标志着美国文官制度的诞生。

日本一般类国家公务员考选事务由人事院统管，国家公务员实行统一考试，地方公务员考试由各级地方政府确定。国家公务员考试有多种类型，每种类型都有不同的条件和范围要求。

【拓展*题】

1．观察右图（2018年日本公务员考试现场），结合所学知识，下列关于近代文官制度确立的背景和特点的表述，正确的是（ C ）

A．文官制度最早确立于美国，旨在消除“政党分肥制”弊端

B．文官实行职务常任，与政党共进退，以保证政策的连续性

C．公开考试、择优录取是文官制度的重要特征，体现了公平与专业化原则

D．文官主要负责制定国家政策，并对政策的政治后果承担全部责任

本子目重难点拓展：

★文官委员会：

▲设计理念核心是“去政治化”和“专业化”，最核心的特点是独立性强（超党派的地位），委员会成员的产生和运作独立于执政党和政府各部，其职责是执行法律（《彭德尔顿法》），而非执行某一政党的意志。这使其能够免受政治压力和党派利益的干扰，公平地履行职能。此外，专门化指的是组织公开、竞争性的考试，根据考试成绩而非政治背景来选拔政府文职人员。

▲这一机构的建立是美国政治现代化转型中的里程碑事件，其意义深远：

·政治上：基本终结了“政治分赃制”，推动了政治民主化进程。

·政府效能上：提高了行政效率与国家治理能力，保证了政府运行的连续性和稳定性，不会因总统更迭或政党轮替而陷入瘫痪或混乱，成为了“永不更换的政府”。

·社会层面上：促进了社会公平与稳定，有利于缓和社会矛盾。

西方文官制度的特点和影响

学*聚焦

西方文官制度的特点有考试录用、中立、常任等，对政府管理产生了重要影响。

在长期的实践中，西方国家在文官的选用、职责、晋升及退休等各个方面，形成了一套相对完整的制度。

西方国家的文官制度具有一些共同的特点。凡是符合相关法律规定的公民，都可以参加文官考试，成绩优异者得到录用。文官要在资产阶级各政党之间严格保持中立，不得以公职身份参与政治活动。在西方国家政府中，政府部长等政务官负责制定政策，对政策的正确与否负政治责任，文官必须忠实执行政策，在政务官的领导下完成自己的本职工作。和政务官的任期制不同，文官只要没有严重过错，便可任职到退休。同时，文官根据工作成绩得到晋升或惩罚。①

①总结西方文官制度的特点：

▲公开考试，择优录取

▲政治中立，工作隐名（也称之为“执行政务官政策”）

▲职务常任，论功晋升

史料阅读

5．任何公务人员不因此而承担向政治基金会捐款的义务，也不因此承担提供政治服务的义务。他们不因拒绝上述捐献和服务而受到歧视。

6．任何公务人员都没有权利利用职权或个人影响去强迫别人或别的团体采取政治行动。

—1883年通过的美国文官法案

【拓展*题】

1．上述材料条款的规定，旨在确立近代文官制度的哪一核心原则？（2分）

答案：政治中立原则。

2．结合所学知识，分析美国1883年通过该法案的主要历史背景。（4分）

答案：

▲“政党分肥制”弊端日益暴露，导致政府腐败泛滥，行政效率低下。（2分）

▲1881年，加菲尔德总统因求职者求官不成而被刺杀，成为推动文官制度改革的直接导火索和催化剂。（2分）

3．该法案的实施对美国近代政治发展产生了怎样的积极影响？（4分）

答案：

▲减少了政府腐败，提高了行政效率的专业化和稳定性。（2分）

▲初步形成政务官与事务官相分离的现代行政体系，保障了政府工作的连续性和稳定性，不受政党更迭的影响，推动了美国政治的现代化进程。（2分）

历史纵横

英国文官的退休和晋升制度

19世纪末20世纪初，英国逐步建立了文官退休制度，解除了文官的后顾之忧。英国还建立了统一的文官等级制度，不同等级的文官可以根据功绩和资历得到晋升。

关于文官享受的基本权利和待遇的内容，是文官管理制度的重要组成部分。

▲文官在任时通过努力工作可以得到晋升，有利于提高文官的工作积极性。

▲文官退休后可以享受比较优厚的待遇，免除了他们的后顾之忧。

这些制度的目的都是为提高文官的工作积极性，促进国家治理水平的提高。

文官制度作为资本主义制度下的一种行政管理制度，规范了西方国家政府行政部门事务官的选用和管理，实现了政治和管理的分离，有利于政府工作的稳定性和持续性，促进了国家治理水平的提高②。但是，这种制度也容易滋生官僚*气和僵化现象。文官人数急剧膨胀，*增加了国家财政负担；文官的层次也越来越多，工作项目层层报批，推诿扯皮，出现争权夺利现象，一定程度上影响了政府的工作效率。

②文官制度的积极评价：（除课文条款外的补充）

▲促进了资本主义经济的发展。（文官在研究经济开发、制定经济发展战略、经济政策和经济法规，调整产业结构，指导完善经济管理等方面起着重要作用）

▲促进了教育文化事业的发展；对于女性地位的提高和女权运动的兴起，起了一定的促进作用。

▲为世界其他国家文官制度建立提供了借鉴。

本子目重难点拓展：

★西方文官制度与中国科举制的异同：

问题探究

英国文官制度的这种纯粹的职业性还是非常有理由值得其他实行不同制度的国家妒忌的—它能让政府在交替过程中产生的脱节减到最小并保持最高的效率。

——［英］玛格丽特·撒切尔著，李宏强译《唐宁街岁月》

资产阶级议会制的国家的全部历史表明，资产阶级立宪国家的历史也在相当大的程度上表明，更换部长意义极小，因为实际的管理工作掌握在一支庞大的官吏队伍手中。这支官吏队伍浸透了反民主的意识，同地主和资产阶级有千丝万缕的联系，在各方面都依附他们。这支队伍被资产阶级关系的气氛所笼罩，他们呼吸的就是这种空气，他们凝固了，变硬了，僵化了，摆脱不了这种空气，他们的思想、感情、行为不能不是老样子的。对上司毕恭毕敬的*气和某些“公”务特权把他们拴住了，通过股票和银行，这支队伍的上层分子完全成了金融资本的奴才，在某种程度上也是它的代理人，它的利益的代表者和影响的传播者。

——［苏］列宁《革命的一个根本问题》，《列宁全集》第三十二卷

阅读材料，谈谈你对西方文官制度的看法。

答案提示：近代文官制度是西方政治文明演进中的重要成果。

撒切尔的观点：从其进步性与积极影响来看。

▲实现了行政管理的专业化和高效化。通过“公开考试、择优录取”，选拔具有专业知识和技能的人才进入政府，打破“政党分肥制”下的腐败与低效，使政府运作更加科学、稳定和连续。

▲保证了政府运行的稳定性和连续性。事务官的“政治中立”和“职务常任”原则，确保不会因政党轮替、政府更迭而引发政府工作的瘫痪或脱节。

▲奠定现代行政体制的基础，被世界许多国家借鉴和采用。

列宁的批判：从其局限性与内在矛盾来看。

▲并未改变国家权力的阶级实质。文官制度表面上中立，但其选拔和培养的精英往往出身社会中上层，深受资产阶级意识形态熏陶。他们维护的是现行资本主义政治经济秩序，本质上仍是资产阶级利益的“代理人”和“代表者”。

▲容易滋生官僚主义弊端。“职务常任”容易导致体制僵化、思想保守、脱离群众、效率低下等问题。

▲“政治中立”的相对性。文官在名义上不参与党派政治，但他们负责政策起草和建议，深刻影响着政策的走向。其自身的价值观和阶级立场必然会在政策制定过程中体现出来，所谓的“中立”是相对的，服务于国家机器的本质是绝对的。

综上所述，西方文官制度具有历史进步性，通过建立专业、稳定、中立的行政体系，极大地提升了国家治理能力，但同时，它也具有鲜明的阶级局限性。它并未改变资本主义国家为资产阶级服务的根本性质，只是用一种更隐蔽、更高效、更制度化的方式维护着资产阶级的统治。它将政治矛盾转化为行政效率问题，掩盖了国家的阶级本质。

因此，我们对西方文官制度的认识应该是辩证且历史的。它既是一种先进的行政管理技术，有其可借鉴之处；但它也不是超阶级的、完美的制度，它无法克服其赖以生存的资本主义制度的内在矛盾。

学*拓展

查阅相关资料，分析文官制度对资本主义国家的发展有什么作用。

答案提示：

文官制度是资本主义国家政治现代化的重要标志，对资本主义国家的发展起到重要作用：

首先，在政治上，文官制度保障了国家机器的稳定与连续运转。它通过建立一支不受政党更迭影响的职业化事务官队伍，确保了行政管理的专业性和连续性，将政权交替带来的“脱节减到最小”，维护了政治秩序的稳定。

其次，在经济上，它创造了有利于资本发展的稳定环境，减少了因官员腐败和能力低下带来的政策不确定性，降低了社会的交易成本，为资本主义市场经济的有序运行、长期投资和工业化发展提供了可靠的制度保障。

第三，在社会层面，它在一定程度上促进了社会公平与流动。文官制度采用的“公开考试、择优录取”原则，打破了贵族和政党机器对官职的垄断，为社会中下层知识分子凭借才能跻身管理阶层开辟了通道。这既选拔了人才，提升了政府效能，也缓和了社会矛盾，增强了资产阶级国家的合法性和凝聚力。

然而，其作用具有双重性。文官队伍虽表面中立，但其高层往往与资产阶级利益交融，本质上仍是维护资本主义统治的精巧工具。